Nowelizacja przepisów wdrażająca dyrektywę IED 2.0 stawia przed przemysłem poprzeczkę znacznie wyżej niż dotychczas. Obowiązkowe systemy zarządzania środowiskowego, rygorystyczne podejście do substancji niebezpiecznych i nowe progi dla hodowli to tylko wierzchołek góry lodowej. Przygotowaliśmy dla Państwa analizę kluczowych zmian, które odmienią oblicze ochrony środowiska w polskim przemyśle.
Projekt stanowi rozległą nowelizację systemu pozwoleń zintegrowanych, obejmującą zarówno przepisy materialnoprawne, jak i proceduralne.
Cel i kierunek IED 2.0
Z uzasadnienia wynika, że podstawowym celem projektowanej ustawy jest wzmocnienie skuteczności systemu pozwoleń zintegrowanych poprzez zapewnienie, aby dopuszczalne wielkości emisji rzeczywiście odzwierciedlały potencjał najlepszych dostępnych technik. Ustawodawca zamierza równocześnie rozszerzyć zakres obowiązków publicznoprawnych po stronie prowadzących instalacje, zwiększyć poziom egzekwowalności prawa, wprowadzić instrumenty wspierające wdrażanie innowacyjnych technik, a także objąć regulacją nowe sektory działalności, w szczególności wydobycie rud metali oraz produkcję baterii.
W sensie systemowym projekt oznacza odejście od dotychczasowego modelu, w którym pozwolenie zintegrowane było instrumentem koncentrującym się przede wszystkim na poziomach emisji, ku modelowi znacznie szerszemu, obejmującemu także efektywność środowiskową instalacji, obowiązki zarządcze, obowiązki dotyczące substancji niebezpiecznych, monitoring wpływu działalności na stan środowiska oraz długoterminowe planowanie transformacji przemysłowej.
W konsekwencji projekt zmienia nie tylko zakres decyzji administracyjnej, ale również sposób postrzegania samego compliance środowiskowego.
Nowe definicje
Jednym z najbardziej doniosłych elementów projektu jest rozbudowanie słowniczka ustawowego. Projekt wprowadza definicje:
- „dopuszczalnego poziomu efektywności środowiskowej”,
- „efektywności środowiskowej”,
- „głębokiej transformacji przemysłowej”,
- „jednolitych zasad eksploatacyjnych”,
- „poziomów efektywności środowiskowej powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami”,
- „poziomów efektywności środowiskowej powiązanych z nowymi technikami”,
- „poziomów emisji powiązanych z nowymi technikami”,
- „wskaźników referencyjnych”.
Jednocześnie modyfikuje definicje:
- „granicznych wielkości emisyjnych”,
- „konkluzji BAT”,
- „dostępnych technik”,
- „najlepszej techniki”.
Z perspektywy wykładni prawa znaczenie tych zmian jest zasadnicze. Po pierwsze, „najlepsza technika” ma odtąd służyć osiąganiu wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości, w tym również ochrony zdrowia ludzi i klimatu.
Po drugie, definicja „konkluzji BAT” zostaje uzupełniona o elementy dotyczące nowych technik, poziomów efektywności środowiskowej oraz systemu zarządzania środowiskowego.
Po trzecie, projekt wprowadza pojęcia, które nie odnoszą się wyłącznie do emisji, lecz także do zużycia zasobów, energii, wody, materiałów oraz zapobiegania powstawaniu odpadów. W rezultacie zakres normowania pozwolenia zintegrowanego ulega istotnemu rozszerzeniu.
IED 2.0 – zmiana standardu ustalania dopuszczalnych wielkości emisji
Projektowana ustawa zakłada, że dopuszczalne wielkości emisji powinny być określane na najniższym poziomie osiągalnym przy zastosowaniu BAT, z uwzględnieniem pełnego przedziału granicznych wielkości emisyjnych. Wyrazem tego założenia jest dodanie obowiązku przedłożenia przez prowadzącego instalację analizy możliwości dotrzymania dolnego progu granicznych wielkości emisyjnych, wskazującej najniższy poziom osiągalny w normalnych warunkach eksploatacji oraz najlepszy ogólny poziom efektywności środowiskowej, jaki dana instalacja jest w stanie osiągnąć.
Organ ma uzyskać podstawę do badania całego zakresu emisyjnego, a wnioskodawca będzie zobowiązany wykazać, dlaczego określony poziom emisji należy uznać za uzasadniony w realiach konkretnej instalacji.
Należy zatem przyjąć, że ciężar argumentacyjny zostanie przeniesiony na prowadzącego instalację, zaś wątpliwości w postępowaniach będą w większym stopniu dotyczyć zagadnień technicznych i dowodowych aniżeli samej wykładni norm prawnych. Wyzwaniem na pewno będzie pozyskanie odpowiednich kadr i kompetencji w organach wydających pozwolenia.
Wprowadzenie wiążących poziomów efektywności środowiskowej
Jedną z zasadniczych zmian projektowanej ustawy jest objęcie reżimem pozwolenia zintegrowanego również poziomów efektywności środowiskowej powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami.
Projektowany art. 204 ust. 1 przewiduje, że instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego nie mogą powodować przekroczenia nie tylko granicznych wielkości emisyjnych, ale także poziomów efektywności środowiskowej powiązanych z BAT.
IED 2.0 i odstępstwa od BAT
Projekt utrzymuje możliwość udzielania odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych, a ponadto dopuszcza także możliwość odstępstwa od poziomów efektywności środowiskowej. Organ ma przy tym uwzględniać położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe lub charakterystykę techniczną instalacji, natomiast szczegółowe dodatkowe czynniki mają zostać określone w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 204 ust. 3a POŚ (Prawa Ochrony Środowiska).
Projekt przewiduje ponadto, że organ nie może zezwolić na odstępstwo, jeżeli prowadziłoby ono do przekroczenia standardów jakości środowiska, a w odniesieniu do efektywności środowiskowej – jeżeli powodowałoby istotny negatywny wpływ na środowisko, w tym ograniczenie dostępności zasobów wodnych.
Powiązany z ustawą projekt rozporządzenia wykonawczego doprecyzowuje, że przy ocenie zasadności odstępstwa uwzględnia się koszty dostosowania instalacji, korzyści dla środowiska oraz nieproporcjonalność kosztów względem tych korzyści. Koszty mają obejmować zarówno nakłady kapitałowe, jak i operacyjne, z zastosowaniem stopy dyskontowej, natomiast korzyści dla środowiska mają być ujmowane ilościowo, w wartości pieniężnej, przy wykorzystaniu stawek wskazanych w załączniku do rozporządzenia. W konsekwencji należy przyjąć, że projekt zmierza do istotnego ograniczenia uznaniowości w zakresie odstępstw poprzez przesunięcie punktu ciężkości na obiektywne przesłanki ekonomiczno-środowiskowe.
Sytuacje kryzysowe i czasowe poluzowanie standardu BAT
Projektowany art. 204aa POŚ wprowadza możliwość czasowego odstępstwa od BAT w sytuacji kryzysu spowodowanego nadzwyczajnymi okolicznościami pozostającymi poza kontrolą prowadzącego instalację i władz krajowych. Chodzi w szczególności o poważne zakłócenia dostaw energii lub poważny niedobór zasobów, materiałów lub wyposażenia niezbędnych do wykonywania działań leżących w interesie publicznym.
Odstępstwo ma charakter czasowy, co do zasady do 3 miesięcy, z możliwością jednorazowego przedłużenia o kolejne 3 miesiące i wymaga uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw klimatu.
IED 2.0 – system zarządzania środowiskowego jako nowy obowiązek ustawowy
Do najbardziej doniosłych zmian należy wprowadzenie art. 208a POŚ, nakładającego na prowadzących instalacje obowiązek przygotowania i wdrożenia systemu zarządzania środowiskowego. System ten ma być zgodny z wymaganiami konkluzji BAT i obejmować m.in. cele polityki środowiskowej, wskaźniki efektywności środowiskowej, wyniki audytu energetycznego lub systemu zarządzania energią, wykaz substancji chemicznych wraz z oceną ryzyka oraz analizą możliwości ich zastąpienia, środki zapobiegawcze i korygujące, a także plan transformacji.
Przewidziano ponadto obowiązek sporządzenia streszczenia systemu zarządzania środowiskowego i jego przekazania organowi. Szczególne znaczenie ma obowiązek okresowego audytu EMS, który ma być przeprowadzany co najmniej raz na 3 lata przez jednostkę certyfikującą albo akredytowanego lub licencjonowanego weryfikatora środowiskowego.
Obowiązek wdrożenia systemu dla większości instalacji ma być zrealizowany do 1 lipca 2027 r.
Substancje niebezpieczne, REACH i nowe obowiązki dowodowe
Projekt przewiduje wzmocnienie regulacji dotyczących substancji stwarzających zagrożenie.
Po pierwsze, zmieniany art. 143 POŚ nakazuje stosowanie substancji o małym potencjale zagrożeń, w tym ograniczenie wykorzystania substancji wzbudzających szczególnie duże obawy w rozumieniu art. 57 rozporządzenia REACH.
Po drugie, wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego ma zawierać propozycje działań w zakresie zapobiegania lub ograniczania emisji substancji spełniających kryteria art. 57 REACH lub objętych ograniczeniami z załącznika XVII tego rozporządzenia, o ile takie substancje są emitowane.
Po trzecie, system zarządzania środowiskowego ma obejmować wykaz takich substancji, ocenę ryzyka ich oddziaływania oraz analizę możliwości ich zastąpienia.
IED 2.0 – Głęboka transformacja przemysłowa i plan transformacji
Projekt wprowadza instytucję głębokiej transformacji przemysłowej, rozumianej jako wdrożenie nowych technik lub BAT, wiążące się z poważną zmianą projektu lub technologii całości albo części instalacji, względnie zastąpienie istniejącej instalacji nową, w sposób prowadzący do szczególnie istotnej redukcji emisji gazów cieplarnianych i zapewniający korzyści środowiskowe co najmniej na poziomie konkluzji BAT.
Plan transformacji zawiera informacje o sposobie, w jaki prowadzący instalację przekształci instalację w latach 2030–2050, aby przyczynić się do powstania do 2050 r. zrównoważonej, czystej, efektywnie wykorzystującej zasoby i neutralnej dla klimatu gospodarki o obiegu zamkniętym, w tym w stosownych przypadkach, do głębokiej transformacji przemysłowej. W razie skorzystania z tej instytucji prowadzący instalację ma uzyskać dłuższy okres dostosowawczy, wynoszący do 8 lat od publikacji odpowiednich konkluzji BAT.
Nowe kategorie instalacji i zmiana właściwości organów
Projekt zmierza do oderwania właściwości organów w sprawach pozwoleń zintegrowanych od rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i powiązania jej bezpośrednio z rozporządzeniem określającym rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska. Projekt aktu wykonawczego przewiduje podział instalacji na kategorie I i II, zaś z uzasadnienia wynika, że dla kategorii I właściwy ma być marszałek województwa, a dla kategorii II – starosta. Zmiana ta ma zapewnić większą przejrzystość kompetencyjną i lepsze dostosowanie właściwości organów do charakteru instalacji.
IED 2.0 – intensywny chów i hodowla drobiu lub świń
Projekt przewiduje odrębne potraktowanie instalacji do chowu lub hodowli drobiu lub świń, zgodnie z nową strukturą dyrektywy IED 2.0. Projekt rozporządzenia wykonawczego wprowadza progi wyrażone we współczynniku przeliczeniowym obsady (WPO), a nie według dotychczasowej konstrukcji stanowisk lub krajowych DJP.
Progi te wynoszą co najmniej 350 WPO dla chowu świń, 300 WPO dla kur niosek, 280 WPO dla innych kategorii drobiu oraz 380 WPO dla gospodarstw mieszanych. Jednocześnie projekt przewiduje sumowanie WPO zarówno na terenie jednego zakładu, jak i w sąsiadujących zakładach pozostających w związku gospodarczym, prawnym albo funkcjonalnym.
Rozwiązanie to ma ewidentnie przeciwdziałać sztucznemu dzieleniu ferm w celu uniknięcia obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W uzasadnieniu słusznie podkreślono, że DJP funkcjonujące w IED 2.0 różnią się od dotychczasowych współczynników znanych prawu krajowemu, w związku z czym nie ma możliwości prostego zachowania jednolitego przelicznika między reżimem OOŚ a reżimem pozwolenia zintegrowanego.
Przepisy przejściowe
Projekt zawiera rozbudowane przepisy przejściowe. Prowadzący instalacje objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego przed dniem 4 sierpnia 2024 r. mają wdrożyć system zarządzania środowiskowego oraz przeprowadzić pierwszy audyt do dnia 1 lipca 2027 r.
Jednocześnie w odniesieniu do szeregu nowych obowiązków przewidziano model stopniowego wejścia w życie, powiązany z pierwszą istotną zmianą pozwolenia zintegrowanego, dostosowaniem do nowych konkluzji BAT albo datą graniczną 1 września 2036 r. Wobec instalacji nowych przewidziano z kolei zasadę 4 lat od publikacji odpowiednich konkluzji BAT albo datę 1 września 2034 r. – w zależności od tego, która data będzie wcześniejsza.
W odniesieniu do instalacji do chowu lub hodowli drobiu lub świń przyjęto osobny harmonogram. Przepisy mają znajdować zastosowanie po upływie 4 lat od publikacji jednolitych zasad eksploatacyjnych dla instalacji o obsadzie co najmniej 600 WPO, 5 lat dla instalacji o obsadzie co najmniej 400 WPO oraz 6 lat dla pozostałych instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego.
Należy zauważyć, że konstrukcja ta zmierza do rozłożenia skutków reformy w czasie i ograniczenia ryzyka gwałtownego objęcia nowych podmiotów pełnym reżimem regulacyjnym.
Komentarz Kancelarii Maruszkin
Projekt stanowi rozległą i materialnie istotną reformę krajowego systemu pozwoleń zintegrowanych. Nie ogranicza się on do transpozycji dyrektywy 2024/1785 w sensie formalnym, lecz prowadzi do przebudowy modelu regulacyjnego, w którym pozwolenie zintegrowane staje się instrumentem obejmującym nie tylko dopuszczalne wielkości emisji, ale również efektywność środowiskową, system zarządzania środowiskowego, politykę wobec substancji niebezpiecznych, monitoring wpływu działalności na środowisko oraz procesy transformacji przemysłowej.
W ocenie ogólnej projekt należy uznać za systemowo doniosły i zasadniczo spójny z kierunkiem wyznaczonym przez IED 2.0 ponieważ:
- zmienia konstrukcję pozwolenia zintegrowanego,
- wzmacnia znaczenie BAT,
- rozszerza zakres obowiązków dowodowych,
- wprowadza nowy reżim zarządczy oparty na systemie zarządzania środowiskowego,
- tworzy bardziej sformalizowane ramy udzielania odstępstw.
Z punktu widzenia prowadzących instalacje oznacza natomiast wzrost kosztów zgodności, większy poziom formalizacji oraz konieczność prowadzenia znacznie bardziej zaawansowanej dokumentacji technicznej i środowiskowej.
W konsekwencji należy przyjąć, że wejście w życie projektowanych rozwiązań istotnie zmieni zarówno praktykę organów właściwych w sprawach pozwoleń zintegrowanych, jak i sposób przygotowywania się przedsiębiorców do postępowań administracyjnych.
Największe znaczenie praktyczne będą miały:
- obowiązek wdrożenia systemu zarządzania środowiskowego,
- uwzględniające plany transformacji,
- konieczność wykazania możliwości dotrzymania dolnego krańca BAT-AEL,
- objęcie decyzją poziomów efektywności środowiskowej,
- dalsza formalizacja odstępstw od BAT,
- wprowadzenie nowego reżimu dla intensywnego chowu i hodowli drobiu lub świń.
Z tego względu projekt należy traktować jako jedną z najistotniejszych zmian w krajowym prawie emisyjnym ostatnich lat. Planowany termin wejścia w życie ustawy należy ocenić jako ambitny.
