Od pewnego już czasu możemy oglądać proliferacje polityk przemysłowych, czyli działań rządów nakierowanych na rozbudowę własnych możliwości produkcyjnych w strategicznych sektorach. Działania te nierozerwane wiążą się z ochronę krajowej gospodarki i wzmocnieniem konkurencyjności rodzimych firm.
Na świecie liderami w zakresie polityki przemysłowej są Stany Zjednoczone i Chiny, lecz Unia Europejska zaczyna powoli nadrabiać zaległości przyjmując miedzy innymi takie akty prawne jak rozporządzenie 2024/1735 zwanym „The Net-Zero Industry Act” czy rozporządzenie 2024/1252 ws. dostaw surowców krytycznych. Działaniom urzędników i polityków sekundują przedstawiciele europejskiego przemysłu, którzy w interwencjonizmie państwowym upatrują szansę na przetrwanie w czasach, gdy muszą rywalizować z coraz bardziej agresywną, nie raz naruszającą zasady handlu międzynarodowego, konkurencją z Azji. W szczególnie ciężkim położeniu znajduje się między innymi europejska branża chemiczna i metalurgiczna, a to jedynie pierwsze przykłady „z brzegu”.
Jednak, gdy przysłuchuje się czasami rozmowom i panelowym dyskusjom w sprawie wsparcia publicznego na rzecz przemysłu to można odnieść wrażenia, iż więcej w nich życzeniowego myślenia niż zrozumienia fundamentów dojrzałych polityk ekonomicznych. Domaganie się przez przedstawicieli przemysłu wsparcia publicznego przy jednoczesnym opowiadaniu się za deregulacją i protekcjonizmem przypomina raczej listę życzeń do świętego Mikołaja niż realistyczną drogę naprzód.
Ostatnio z pomocą w zrozumieniu podstawowych charakterystyk polityk przemysłowych przychodzi Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju publikując raport „Transition Report 202425 -Navigating Industrial Policy’. W następnych fragmentach przybliżamy wnioski płynące z raportu.
Czym jest polityka przemysłowa?
Uświadomione interwencje państwa w zakresie kształtowania polityki przemysłowej można zidentyfikować już w XVIII wieku i wiąże się koncepcjami Alexandra Hamiltona, gdy pełnił funkcję Sekretarz skarbu Stanów Zjednoczonych. W tym okresie Kongres nałożył cła importowe na bawełnę, skórę i różne rodzaje odzieży, gdyż uważano, iż są to środki konieczne, aby tymczasowo chronić rodzące się gałęzie przemysłu.
Jak wskazuje EBRD Chociaż definicja polityki przemysłowej jest szeroka, nie wszystkie polityki rządowe mają charakter przemysłowy. Wiele polityk, które mają na celu pobudzenie wzrostu lub zatrudnienia nie mają na celu wsparcia konkretnych branż. Możemy mówić o horyzontalnych politykach przemysłowych ” – takie jak inicjatywy mające na celu złagodzenie wymogów imigracyjnych dla wysoko wykwalifikowanych pracowników – są one w sposób dorozumiany ukierunkowane są na szereg sektorów i mogą i mogą być uważane za polityki przemysłowe. Z drugiej strony wiele polityk przemysłowych ukierunkowanych jest na wąski sektor, taki jak sektor energetyki wiatrowej lub sektor półprzewodników, i zatem określa się je jako polityki wertykalne.
Jak podkreślono w omawianym raporcie współcześnie polityki przemysłowe ukierunkowane są na wiele celów, bez wyraźnego określenia priorytetów. Podczas gdy takie polityki tradycyjnie ukierunkowane są na wzrost gospodarczy i produktywność, zielone cele zyskują na znaczeniu, szczególnie w gospodarkach rozwiniętych – często w połączeniu ze strategicznym celem zapewnienia bezpiecznych dostaw kluczowych materiałów i technologii.
Polityki przemysłowe mogą przezwyciężyć gospodarcze niedoskonałości związane z funkcjonowaniem wolnego rynku, jednak jednocześnie wiążą się z wysokimi kosztami fiskalnymi i w negatywnym scenariuszu mogą zniekształcać efektywną alokacji pracy i kapitału. Ponadto zawsze istnie ryzyko zbyt dużego wpływu grup interesów na alokację publicznego wsparcia.
Trudne wybory w zakresie polityk przemysłowych?
Co jednak istotne dojrzała polityka przemysłowa nie tylko wspiera perspektywiczne sektory oraz przedsiębiorstwa, ale też jest wstanie identyfikować branże lub podmioty, które nie warto dalej wspierać. Jak wskazują autorzy raportu określenie jakim podmiotom należy odciąć wsparcie publiczne jest wręcz ważniejsze nić wybór tych co zasługują na wsparcie. Jak ujęto to w publikacji „letting losers go is more important than picking winners”.
Poza tym są inne istotne elementy, gdy przychodzi do budowania strategii przemysłowej. Przede wszystkim o ile jest to możliwe mechanizmy wsparcia powinny być oparte o konkurencję pomiędzy ubiegającymi się podmiotami. Za to oczekiwane rezultaty implementowanych polityk powinny nadawać się do obiektywnej oceny, która uwzględnia aspekty rynkowe.
Jednocześnie sam wybór instrumentów polityki przemysłowej jest jak szycie garnitury na miarę, w ramach którego krawiec uwzględnia wiele miar ludzkiej figury. W przypadku polityk przemysłowych uwzględnić należy zakładane cele, możliwości fiskalne i zdolność administracyjną do ich projektowania i wdrażania w ramach danego państwa. Należy też wybiegać planowaniem w przyszłość i przewidzieć jaki wpływ będzie miało ostateczne wycofanie programów wsparcia. Należy unikać polityk uzależniających i włączających zabezpieczenia instytucjonalne.
Z perspektywy można negatywnie oceniać cześć założeń przewidzianych przez unijne polityki przemysłowe, w tym między innymi „The Net-Zero Industry Act”. Od początku jego założenia były krytycznie oceniane przez analityków Instytutu Bruegel’a, jednego z najbardziej wpływowych brukselskich think tanków. Krytyka między innymi koncentrowała się na wyborze technologii niskoemisyjnych objętych programem wsparcia i dotyczyła politycznych, a nie koniecznie merytoryczny, przesłanek ich wyboru (zobacz więcej: https://www.bruegel.org/policy-brief/rebooting-european-unions-net-zero-industry-act).
Jakie wnioski powinny płynąc z tego raportu dla sektora prywatnego?
Wydaje się, ze pierwszym wnioskiem jaki pływnie z lektury raportu jest konieczność urealnienia oczekiwań sektora prywatnego. Wz. z zwiększającą się konkurencją ze strony podmiotów z innych regionach świata, wsparcie europejskiego przemysłu przez państwo/UE jest z pewnością konieczne. Jednak, nie uniknie się w ramach tego procesu kosztów i trudnych decyzji. Ponadto polityka przemysłowa nie jest rozwiązaniem na wszelkie problemy gospodarcze UE i należy poszukiwać kompleksowych rozwiązań w tym zakresie.
Jeśli branża przemysłowa chce stać się cennym partnerem dla administracji j we wdrażaniu polityk przemysłowych to musi ona między innymi oprzeć swoje oczekiwania na mocny podstawach merytorycznych. W razie koniczności Kancelaria Maruszkin służy w tym zakresie wsparciem – naszą specjalizacją jest nie tylko prawo, ale również polityki publiczne.
Link do raportu: https://www.ebrd.com/transition-report-2024-25
