W nocy z 12 na 13 grudnia instytucję unijne w ramach trilogue, czyli negocjacji pomiędzy Parlamentem Europejskim a Radą z udziałem Komisji Europejskiej, porozumiały się co do kształtu CBMA’u, czyli przyszłego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2, często błędnie nazywanym cłem lub podatkiem od CO2. Wydaje się, iż mechanizm zapowiedziany już w ramach opublikowanego w 2019 Europejskiego Zielonego zacznie być progresywnie wdrażany od 2023 r. Będzie to de facto pierwszy na świecie, poza międzystanowym mechanizmem funkcjonującym w Kalifornii i obejmującym import elektryczności, system dostosowania ceny emisji na granicach.
W oczekiwaniu na publikację ostatecznego tekstu rozporządzenia w niniejszym opracowaniu przypominamy podstawowe założenia mechanizmu i analizujemy na podstawie dostępnych informacji ustalenia poczynione podczas trilogue .
1. Cel
CBAM ma stać się jedynym z kluczowych instrumentów europejskiej polityki klimatycznej, który ma pozwolić UE na zwiększenie swoich ambicji w zakresie redukcji CO2 przy jednoczesnym zachowaniu konkurencyjności rodzimego przemysłu. Obecnie przytłaczająca większość emisji przemysłowych w UE obciążona jest szczątkową opłatą za CO2. Jak wskazał Europejski Trybunał Obrachunkowy w raporcie z 2020 r. (zobacz) 94% unijnych emisji przemysłowych objętych jest wykazem sektorów zagrożonych ucieczką emisji i tym samy dostaje pełny przydział darmowych uprawnień w ramach EU ETS. Operacjonalizacja CBAM’u ma pozwolić na stopniowe wycofanie darmowych uprawnień w ramach EU ETS przy zachowaniu ochrony przed ucieczką emisji, tj. przenoszeniem produkcji do państw mających mniej rygorystyczną legislację klimatyczną.
Ubocznym skutkiem przyjęcia CBAM-u ma być wymuszenie na unijnych partnerach handlowych przyjęcia bardziej ambitnej polityki klimatycznej, w tym przede wszystkim poprzez implementację mechanizmów carbon pricingu (zobacz szerzej o ty mechanizmach tutaj i tutaj). Wydaje się, iż już sama zapowiedz przyjęcia mechanizmu skłoniła niektóre państwa do podjęcia lub przyśpieszenia prac w tym zakresie. Przykładowo implementacja systemów ETS jest na zaawansowanym etapie w Turcji (zobacz) i w Indonezji (zobacz) a pośród państw członkowskich Wspólnoty Energetycznej zaczynają być prowadzone pierwsze działania w tym zakresie (zobacz).
2. Podstawowe założenia
Aby zapewnić efektywne funkcjonowanie CBAM’u przy jednoczesnym zachowaniu jego zgodności z prawem WTO, tj. przede wszystkim z GATT 94 i Porozumieniem w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych, skonstruowany jest on jako lustrzane odbicie EU ETS dopasowane do realiów importu.
Na początkowym etapie Komisja Europejska zamierza progresywnie wdrażać CBAM i jego zakresem objąć ograniczoną grupę produktów, dla której relatywnie łatwo będzie opracować metodologię liczenia zawartych w nich emisji. Zgodnie z pierwsza propozycją Komisji Europejskiej CBAM miały być objęte następujące produkty (dokładne kody CN określa załącznik I do rozporządzenia):
- cement,
- energia elektryczna,
- nawozy,
- żelazo i stal i
- aluminium.
W systemie EU ETS sektory te reprezentują około połowę emisji przemysłowych. Z informacji docierających po zakończeniu trilogue wynika, że powyższa lista będzie również rozszerzona o wodór. Obecnie jego import do Europy kształtuje się na minimalnym poziomie, ale przewidywany jest zdecydowany wzrost popytu w najbliższych latach. Ponadto na wniosek Paramentu Europejskiego kody CN objęte zakresem CBAM’u mają zostać poszerzone o prekursory niektórych związków chemicznych oraz produkty na niższym szczeblu łańcucha wartości takie jak śruby i wkręty oraz podobne wyroby stalowe. Jednocześnie do 2023 r. Komisja ma zostać zobowiązana do oceny zasadności objęcia CBAM’em polimerów i organicznych związków chemicznych. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi podczas trilogue do 2030 r. CBAM powinien objąć wszystkie sektory znajdujące się w EU ETS. Przypomnieć, jednak należy, iż Komisja Europejska jako jedyna instytucja unijna posiadająca inicjatywę ustawodawczą nie może być zobowiązana przez Parlament ani Radę do złożenia konkretnych wniosków legislacyjnych w tym zakresie. Ostateczny zakres CBAM’u po 2030 r. będzie zależał od oceny jego funkcjonowania dokonanego przez Komisję z uwzględnieniem efektywności mechanizmu oraz trudności administracyjnych związanych z jego funkcjonowaniem.
CBAM zakłada, iż importer sprowadzający ww. produkt będzie zobowiązany do umorzenia certyfikatów CBAM’owych (certyfikat w formacie elektronicznym odpowiadający jednej tonie eq.CO2) w kwocie odpowiadającej emisjom wbudowanym w produkcie. W pierwotnie zaprezentowanej propozycji CBAM’u Komisja Europejska zakładał, iż emisje wbudowane będą obejmować tylko emisje bezpośrednie (oznaczają emisje z procesów produkcji towarów, w tym emisje z ogrzewania i chłodzenia wykorzystywanych w procesie produkcji niezależnie od miejsca produkcji energii cieplnej i chłodniczej, oraz z produkcji energii elektrycznej wytwarzanej w granicach instalacji produkującej towary) uwolnione podczas produkcji towarów. Jednak na mocy kompromisu wypracowanego w ramach trilogue emisje wbudowane obejmą również emisje pośrednie, czyli pochodzące z wytwarzania energii elektrycznej zużywanej w procesach produkcji towarów. Jest to dość znacząca zmiana, gdyż z jednej strony ma ona na celu dalej idącą ochronę europejskiego przemysłu, a z drugiej strony będzie prowadzić do większego skomplikowania systemu i na wczesnym etapie potencjalnych problemów z jego wdrożeniem.
Ceny certyfikatów CBAM’owych będą określane na podstawie średnich tygodniowych cen uprawnień EU ETS, a ich ilość nie będzie w żaden sposób ograniczona. Za sprzedaż certyfikatów odpowiedzialne będzie państwo członkowskie. W celu facylitacji tego procesu certyfikaty CBAM będą sprzedawane na centralnej wspólnej platformie utworzonej przez Komisję. Należy podkreślić, iż w odróżnieniu od uprawnień EU ETS certyfikaty nie będą podlegać obrotowi na rynku wtórnym.
3.Obowiązki importerów
Zgodnie z projektowanym rozporządzeniem importerzy będą przed przywozem towarów na obszar celny UE zobowiązani do złożenia wniosku o przyznanie statusu upoważnionego zgłaszającego CBAM. Tylko po przyznaniu ww. statusu będą mogli oni importować towary CBAM-owe.
Każdego roku do dnia 31 importerzy lub ich przedstawiciele, którzy uzyskali status upoważnionego zgłaszającego CBAM będą zobowiązani do przedłożenia właściwemu organowi państwa członkowskiego deklaracji CBAM za poprzedni rok kalendarzowy. Rozporządzenie wymaga aby deklaracja zawierała następujące elementy:
- całkowitą liczbę poszczególnych rodzajów towarów przywiezionych w poprzednim roku kalendarzowym, wyrażoną w megawatogodzinach w przypadku energii elektrycznej i w tonach w przypadku innych towarów,
- całkowitą wielkość emisji wbudowanych w przypadku tych towarów, wyrażoną w tonach emisji eq. dwutlenku węgla na megawatogodzinę energii elektrycznej lub – w przypadku innych towarów – w tonach emisji eq. dwutlenku węgla na tonę każdego rodzaju towarów, obliczoną i zweryfikowaną zgodnie z wymogami rozporządzenia;
- całkowitą liczbę certyfikatów CBAM, które mają zostać przekazane do umorzenia – odpowiadającą całkowitej wielkości emisji wbudowanych.
Należy podkreślić, iż dopóki w ramach EU ETS przydzielane będą darmowe uprawnienia to ilość certyfikatów, które będzie zobowiązany umorzyć importer będzie proporcjonalnie pomniejszana w celu odzwierciedlenia przydziałów, które otrzymują europejscy prowadzący instalacje.
Ponadto ilość umarzanych certyfikatów będzie również proporcjonalnie pomniejszana aby odzwierciedlić opłaty za emisję gazów cieplarnianych uiszczonej w państwie pochodzenia towaru. Przykładowo importer towarów z UK, gdzie w dużym uproszczeniu ceny uprawnień do emisji mają zbliżoną cenę do uprawnień w systemie EU ETS, nie będzie zobowiązany do rozliczenia certyfikatów CBAM’owych. W związku z tym, import z państw posiadających wysoką opłatę za emisje CO2 de facto nie będzie objęty CBAM’em.
Co do zasady, bezpośrednie emisje składające się na wbudowane emisje będą określane na podstawie rzeczywistych emisji instalacji, w której powstaje importowany towar, a nie na podstawie wartości domyślnych. W przypadku braku możliwości odpowiedniego ustalenia wielkości rzeczywistych emisji wielkość emisji będzie wbudowanych zostanie ustalona za pomocą domyślnych benchmarków. W przypadku importu energii elektrycznej zasada będzie odwrotna, czyli emisje będą rozliczane na podstawie wartości domyślnych chyba że importer będzie wstanie wykazać, że spełnione są kryteria ustalania wielkości emisji wbudowanych na podstawie rzeczywistych emisji zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu.
Możliwość rozliczania się importerów na podstawie rzeczywistych emisji jest wysoce kontrowersyjna, z powodu ryzyka resource reshuffling, który może polegać na tym, iż do UE eksportowane będą produkty o niskiej zawartości CO2, a bardziej intensywne węglowo towary będą zachowane na inne rynki . W związku z przekierowaniem niskoemisyjnych produktów do UE państwa mogące polegać na resource reshuffling nie będą musiały w żaden sposób starać się obniżyć swoich emisji, w tym poprzez implementację systemów carbon pricingu. Problem zdaje się dostrzegać Komisja Europejska w ocenie skutków do CBAM’u, lecz nie proponuje ona żadnych rozwiązań mu przeciwdziałających. Komisja wydaje się być w trudnej sytuacji w odniesieniu do tego problemu, gdyż wyłączenie możliwości rozliczania przez importerów rzeczywistych emisji prowadziłoby prawdopodobnie do ich dyskryminacyjnego traktowania na podstawie prawa WTO. Na moment obecny Komisja przyjęła jedyne możliwe rozwiązanie, czyli obserwację czy ma resource reshuffling, który znacząco osłabia efektywność CBAM’u, i ewentualnie późniejsze wprowadzenie zmian do mechanizmu.
4. Wyłączenia
W celu zachowania zgodności z prawem WTO, przede wszystkim z klauzulą największego uprzywilejowania, katalog włączeń z CBAM’u został wąsko określony. Wyłączone z zakresu CBAM-u będą jedynie państwa na terenie, których funkcjonuje EU ETS lub państwa, których systemy handlu emisjami są połączone z EU ETS. W praktyce wyłączeniem tym będą objęte państwa EFTA.
Ponadto odrębne regulację przewidziano dla państw eskortujących do UE elektryczność. Będą one mogły być tymczasowo zwolnione z CBAM’u w zakresie eksportu energii elektrycznej jeśli spełnią one szereg warunków przewidzianych w rozporządzeniu. Analizująca te warunki można założyć, iż zostały one napisane dla państw członkowskich Wspólnoty Energetycznej, czyli przede wszystkim państw Bałkanów Zachodnich.
Należy również spodziewać się ogólnego i prawdopodobnie obwarowanego jedynie symbolicznymi warunkami wyłączenia dla Ukrainy ze względu na trudną sytuację gospodarczą w kraju wywołaną rosyjską agresją. Przy tej okazji należy zaznaczyć, że przed wojną przewidywano wdrożenie ukraińskiego ETS’u do 2025 r. (zobacz więcej tutaj).
CBAM przewiduje też zasadę de minimis, zgodnie z którą rozporządzenie nie ma zastosowania do towarów przywożonych na obszar UE, jeżeli ich wartość rzeczywista nie przekracza łącznie 150 EUR na dostawę.
CBAM nie przewiduje włączeń dla państw najmniej rozwiniętych, które będą mierzyły się z licznymi trudnościami wynikającymi z dostosowania do wymagań unijnego rozporządzenia. Autor niniejszego opracowania krytycznie odnosi się do tego rozwiązania tutaj.
5. Okres przejściowy
CBAM przewiduje okres przejściowy trwający do 2026 r., w którym importerzy będą zobowiązani do realizowania jedynie uproszczonych obowiązków raportowych określonych w przepisach przejściowych realizowania. Obowiązki te miały wejść w życie od 1 stycznia 2023 r., lecz z powodu opóźnienia prac legislacyjnych należy spodziewać się ich wdrożenia od października 2023 r. W okresie przejściowym importerzy nie będą obciążenia żadnymi obowiązkami finansowymi.
6. Nierozwiązane problemy
Zakończenie trilogue w sprawie CBAM’u nie przyniosło, jednak kompromisu między Parlamentem Europejskim a Radą w jednej z najważniejszych kwestii, czyli tempa wycofania darmowych uprawnieniń w EU ETS dla sektorów objętych CBAM’em. Formalnie kwestia ta ma być uregulowana w dyrektywie EU, jednak ma ona istotny wpływ na funkcjonowanie CBAM’u i widziana jest przede wszystkim przez negocjatorów z Parlamentu Europejskiego jako część jednego pakietu. W swoim stanowisku Parlament domagał się pełnego wycofania darmowych przydziałów w EU ETS dla sektorów objętych CBAM’em do 2032 r. podczas gdy Rada chciała pozostawić termin wycofania przewidziany przez Komisję Europejską czyli 2035 r. Konieczność wycofania darmowych uprawnień tłumaczona jest potrzebą większej presji cenowej na przemysł aby zaczął on bardziej zdecydowanie redukować emisje. Ponadto podnoszony jest argument niezgodności z prawem WTO współistnienia CBAM’u i darmowych uprawnień w EU ETS . Odnosząc się do kwestii prawnych, czyli zgodności z prawem WTO, a dokładnie z przepisami Porozumieniem w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych, należy określić podejście UE jako wysoce zachowawcze. Rozważenie tego zagadnienia wykracza poza ramy niniejszego wypracowania, ale należy podkreślić, iż współistnienie CBAM’u i darmowych uprawnień pozostaje w tzw. szarej strefie prawa WTO i istnieje wiele argumentów przemawiających za współistnieniem tych dwóch systemów ochrony przed ucieczką emisji, pod warunkiem zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania podmiotów z państw trzecich. Należy, jednak zaznaczyć, iż już obecnie samo funkcjonowanie darmowych przydziałów uprawnień w ramach EU ETS budzi kontrowersje dotyczące ich zgodności z międzynarodowym prawem handlowym i ich kwalifikacją jako actionable subsidies (zobacz wyniki postępowania przed Departamentem Handlu Stanów Zjednoczonych w tym zakresie tutaj i tutaj).
W związku z objęciem zakresem CBAM’u emisji pośrednich należy spodziewać się wycofania możliwości rekompensaty kosztów pośrednich emisji, które umożliwia art. 10a ust 6 dyrektywy EU ETS. W zawiązku z tym, iż jest to instrument chroniący przed ucieczką emisji należy spodziewać się podobnej logiki jak przy darmowych uprawnieniach.
Kolejną rzeczą, którą zostawiono do rozstrzygnięcia podczas negocjacji reformy dyrektywy EU ETS jest wsparcie dla eksportu produktów CBAM’owych. W obecnym kształcie mechanizm w żaden sposób nie wspomaga importerów, którzy w przyszłości będą na rynkach zewnętrznych mniej konkurencyjni względem podmiotów z państw, w których nie jest pobierana opłata za emisję gazów cieplarnianych. Komisja w ramach oceny skutków do nowelizacji dyrektywy EU ETS stwierdziła, iż prawdopodobnie spadnie udział europejskich podmiotów na rynkach zewnętrznych, ale zostanie on zrekompensowany ich zwiększonym udziałem na rynku wewnątrz wspólnotowym. Argumentów tych nie podziela wielu przedstawicieli branż przemysłowych objętych CBAM’em powołując się między innymi na liczne trudności związanymi z poszukiwaniem alternatywnych odbiorców ich produktów oraz koniecznością wprowadzenia istotnych zmian do dotychczasowych modeli biznesowych. Do tej pory w ramach międzyinstucjonalnych negocjacji Komisja w celu wsparcia eksportu była gotowa jedynie zgodzić się na możliwość dedykowanych naborów projektów w ramach Funduszu Innowacyjnego dla sektorów CBAM’owych. Komisja kategorycznie wykluczała wprowadzenia rabatów eksportowych, uzasadniając swoje sztywne stanowisko koniecznością zgodności projektowanych rozwiązań z prawem WTO, tj. niezgodność z zakazem subsydiów eksportowych wyrażonym w art. 3 i Porozumieniem w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych. Stanowisko to również należy ocenić jako wysoce zachowawcze. Na potencjalną zgodność z prawem WTO rabatów eksportowych w ramach CBAM’u wskazywał między innymi raport opracowany w 2020 r. na zlecenie Komisji Handlu Międzynarodowego Parlamentu Europejskiego (zobacz tutaj).
Na rozwiązanie powyższych problemów będzie trzeba poczekać na do zakończenia trilogue dotyczącego dyrektywy EU ETS, które planowane jest na 16 grudnia 2022 r.
Podsumowanie
Pomimo, iż wiele kwestii wciąż pozostaje nierozwiązanych, należy uznać porozumienie pomiędzy instytucjami unijnymi co do kształtu CBAM’u za ogromny sukces. Jeszcze kilka lat temu wielu ekspertów i prawników, w tym autor niniejszej analizy, było wysoce sceptycznych co do możliwości wdrożenia mechanizmu dostosowania cen emisji. Jednak, UE wydaje się być na drodze do realizacji tej koncepcji.
Po przyjęciu rozporządzenia ws. CBAM’u istotna będzie obserwacja oraz aktywny udział przedstawicieli branży przemysłowej w procesie przyjmowania przez Komisję aktów wykonawczych, które będą uszczegółowiały rozporządzenia. Pomimo ich pozornie jedynie technicznego charakteru będą one miały istotny wpływ na realizację obowiązków przewidzianych przez CBAM. Należy między innymi obserwować już zaczynające się pracę nad opracowaniem szczegółowych przepisów w odniesieniu do elementów metod obliczeniowych dot. wbudowanych emisji, w tym w zakresie określania granic systemowych procesów produkcji, współczynników emisji, ustalanych dla konkretnych instalacji wartości rzeczywistych emisji i wartości domyślnych oraz ich stosowania w odniesieniu do poszczególnych towarów, a także określania metod zapewnienia wiarygodności danych.
Interesujące będą z pewnością również negocjacje międzynarodowe dotyczące CBAM’u. Z jednej strony niektóre państwa pracują nad własnym system dostosowania cen CO2 (zobacz o pracach legislacyjnych w Kanadzie tutaj i w UK tutaj) co może dawać pewne pole do współpracy, w tym w zakresie unifikacji pewnych zasad funkcjonowania tego mechanizmu (zobacz więcej tutaj). Z drugiej strony należy spodziewać się, iż najbliższe lata przyniosą postępowania skargowe przed panelami WTO dotyczącymi protekcjonistycznego charakteru polityk klimatycznych. Jednym z pierwszych instrumentów polityki klimatycznej, który ma szansę stać się przedmiotem postępowania przed panelem WTO jest amerykański Inflation Reduction Act, który zawiera jednoznacznie protekcjonistyczne rozwiązania dotyczące subsydiów. Na koniec jednak, patrząc na przykład USA, można się zastanowić czy UE opracowując przepisy ws. CBAM’u nie przykładała zbyt wielkiej wagi do regulacji międzynarodowego prawa handlowego kosztem realnej ochrony własnego przemysłu.
